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李骁:户籍改革事关中国现代转型 ——兼析对房地产业的中长期影响  

2014-12-11 15:36:38|  分类: 地产财经 |  标签: |举报 |字号 订阅

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李骁:户籍改革事关中国现代转型

——兼析对房地产业的中长期影响

(原载《中华参考》)

党的十八届三中全会的《决定》中提出:全面放开建制镇和小城市落户限制,有序放开中等城市落户限制,合理确定大城市落户条件,严格控制特大城市人口规模。中共中央政治局2014630日召开会议,审议通过了《关于进一步推进户籍制度改革的意见》,进一步指明了户籍制度改革的方向和路径。户籍制度改革被称为改革的“坚冰区”,牵涉城乡居民多方面利益,事关新型城镇化能否顺利推进,事关中国向现代国家顺利转型;也将对中国房地产市场、经济长期稳定发展产生深刻影响,本文就“户改”需要厘清的问题,如何妥否推进,及对房地产市场乃至经济的影响进行探讨,以抛砖引玉。

    新型城镇化呼唤户籍制度改革

    诺贝尔经济学奖获得者斯蒂格利茨曾预言:中国的城市化和以美国为首的新技术革命将成为影响人类21世纪的两件大事。

 十八大后推进新型城镇化成为国家战略。城镇化之所以成为决策层的战略重心,因为它本身囊括了提升经济增长质量、改善民生、扩大内需在内的全部命题。可以毫不夸张地说,新型城镇化建设是中国当前最大的结构调整,最大的内需源泉,亦是最大的改革“红利”。新型城城镇化区别于即有城镇化模式,其本质是“以人为核心”的城镇化,其出发点和落脚点应该是让这片国土上的所有公民共同分享城市繁荣和文明成果。推进以人为核心的新型城镇化有三个重要的制度安排:即土地制度改革、户籍制度改革及公共服务均等化。而户籍制度改革又与土地制度改革、推进公共服务均等紧密相关且深度联动。

2012年,我国有7.1亿城镇人口,占总人口的52.57%,但是其中城镇户籍人口只占约35%左右,其中17个百分点的差距即已经进入城市而未取得城市户籍的人口数量,达到2.3亿。改革开放后,特别是我国加入世贸组织进入世界产业分工体系后,劳动力流动转移加快,相当部分农村人口进入城市,他们虽然生产生活在城市,但是户口并没有变过来,亦不能享受城市居民相应的社会保障、教育、医疗、就业等基本公共服务。要化解这一“伪城镇化”现象的关键点在于户籍制度改革。推进户籍制度改革是新型城镇化的重要制度保证。

“城市梦”的内涵不是高楼大厦,不是车流攘攘,不是空气雾霾,更不是“蚁族”“井底族”,而是过上有尊严的美好生活。在追梦的道路上,被称为“坚冰”的户籍制度改革固然难,但再难也应创造有利条件,打通公平有序落户的政策通道,分阶段、分批次、有重点地逐步解决巨大数量的农村人口进城问题。

户籍制度改革该如何改?

1、户籍制度改革的历史沿革

    我国现行的户籍制度是为计划经济量身定做的社会管理制度。罗马和计划经济都不是一天建成的。计划经济本质上是以等级界定权利的经济制度,户籍制度本质上是身份制度。改革开放开启之后,市场经济步步进逼,计划经济步步后退,束缚人力要素自由流动的户籍制度坚冰才逐渐消融。

1958年,我国颁布了第一部户籍制度《中华人民共和国户口登记条例》,确立了一套严格的户口管理制度。按照户口身份来执行科教、卫生、医疗、就业等一系列政策。这一计划经济条件下形成的以户籍制度为核心的城乡二元结构,造成城乡居民在身份乃至利益分配上的不平等,事实上抑制了农村人口城镇化的步伐。1963年公安部将户口分为农业户口和非农业户口,建立了商品粮户口制度;1975年《宪法》取消公民居住和迁徙的自由,以户籍控制人口流动的二元户籍制更为合法化;之后,公安部多次出台关于户口迁移的规定,进一步严格控制农转非,农村人口迁往城镇的大门逐渐关闭,这种局面一直持续到20世纪80年代中期。1978年以后国家制定了一系列城市发展方针,限制城乡人口迁移的户籍制度由此开始松动。1984年国务院发布《关于农民进入集镇落户问题的通知》,允许农村人口自理口粮进城镇务工经商;1993年户籍制度改革总体方案出台,提出“取消农业、非农业二元户口性质,统一城乡户口登记制度;实行居住地登记户口原则,以具有合法固定住所、稳定职业或生活来源等主要生活基础为基本落户条件,调整户口迁移政策”;1997年后开始允许在小城镇就业、居住,并“引导农村人口向小城镇有序转移”。2008年进一步提出“统筹城乡社会管理,推进户籍制度改革,放宽中小城市落户条件,使在城镇稳定就业和居住的农民有序转变为城镇居民”。2009125日至7日召开的2009年中央经济工作会议在部署2010年经济工作的主要任务时明确提出:要把解决符合条件的农业转移人口逐步在城镇就业和落户作为推进城镇化的重要任务,放宽中小城市和城镇户籍限制。2012年2月23日,《国务院办公厅关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》(国办发〔20119号)发布。《通知》要求各地区、各有关部门认真贯彻国家有关推进城镇化和户籍管理制度改革的决策部署,积极稳妥推进户籍管理制度改革。《通知》提出要分类明确户口迁移政策;放开地级市户籍,清理造成暂住人口学习、工作、生活不便的有关政策措施;今后出台有关就业、义务教育、技能培训等政策措施,不要与户口性质挂钩。继续探索建立城乡统一的户口登记制度,逐步实行暂住人口居住证制度。

近年来,中国许多地方如云南、广东、江苏、浙江、重庆、等地进行了不同程度的户籍制度改革尝试,城乡“二元制”户籍制度的坚冰逐步消融。虽然各地相继出台户籍改革举措,但大多局限于取消形式上的户籍歧视,绝大部分未能触及户籍本身负载的权利与福利本质,尚无法满足公众对户籍改革的诉求。这种改变和松动仍明显滞后于经济、社会发展的需要。不过,仍可以看到“户改”在沿着两条主线推进:一是放宽城镇户口的准入条件,加快农村居民向城镇转移;二是正逐步朝城乡一体化利益格局迈进。

我国现行户籍制度是计划经济体制时期特殊经济、政治条件的产物,从上世纪50年代形成后一直沿用至今,成为我国一项基本社会管理制度,在当时社会主义制度初步确立、财富尚不充裕的历史条件下,这种户籍制度在分配社会资源、维护社会秩序等方面起到了积极作用。但随着改革开放的深化,市场经济体制建立、特别是加入全球产业链分工体系之后,植根于计划经济体制的现行户籍制度日益不能适应新的经济社会现实的要求,其所体现的城乡居民二元管理、区别对待的模式,与市场经济所要求的劳动力生产要素合理有序流动的要求相脱节,成为我国推进新型城镇化、经济社会和谐发展的制度性障碍。城乡“二元化”的户籍制度所造成广泛的不平等,扭曲了资源的分配和人员的流动,户籍壁垒事实上抑制了农村人口城镇化的步伐,是导致“半城市化”现象日益严重的根源。现行户籍制度已到了非改不可的地步。

2、户籍制度改革的重点和难点

加快户籍制度改革,重点是要通过调整完善户口迁移政策,促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化,主要任务是解决已经转移到城镇就业的农业转移人口落户问题,稳步提高户籍人口城镇化水平,稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖。

未来推进农业转移人口市民化,需推行渐进式的户籍制度改革,实现农村人口在地域、职业、身份上的“三同步”转换。尤为重要的是,户籍改革的关键并不在于取消二元制度的形式,而在于逐步剥离附着在户籍之上的各种利益,促使利益分配与户籍脱钩。社会权利方面的障碍,如不能打破,就没有城镇化,如果人身依附关系充斥整个社会,就不可能有真正的城镇化。城镇化就是人们有权利对较高的生活做出反应,有权利流动,有权利工作,有权利创业,有权利居住。户籍制度改革的终极走向是淡化非农业和农业户口的区别,建立城乡统一的户口登记制度,最终实现公民的迁徙自由。

户籍制度改革的难点集中体现在三方面:一是户籍上附着的利益较多,需要逐步剥离。户籍管理制度本身的改革并不复杂,核心的问题在于许多公共服务和社会福利政策与户籍挂钩。要使户籍制度改革取得实效,必须逐步剥离附着在户口上的各项基本公共服务待遇。二是源自财政压力,地方不积极,不愿意承担农民转为市民的转轨成本,一些地方政府回避改革。《财经国家周刊》报道,201245月间,国家发改委带动各部委完成城镇化调研:“户改几乎遭遇所有市长的反对”。社科院蓝皮书指出,今后20年内,中国将有近五亿农民需要实现市民化,人均市民化成本为10万元,为此至少需要40-50万亿元的成本。于是奇怪的悖论就出现了:地方政府只愿享受城镇化的红利,而不愿承担城镇化的成本。他们更热衷于以城镇化的名义进行大规模的基础建设。三是,城乡之间、区域之间、城市之间的差别较大,需要合理统筹、规划、引导。四是各类群体高度期待且诉求多元,需要充分尊重并统筹兼顾好不同群体的利益诉求。

3、户籍制度改革该如何推进?

    3.1分阶段分层次分批次解决户籍问题

一是分阶段。公安部副部长黄明十八届三中全会后在接受媒体采访时提出,到2020年,要基本形成以合法稳定住所和合法稳定职业为户口迁移基本条件、以经常居住地登记户口为基本形式,城乡统一、以人为本、科学高效、规范有序的新型户籍制度。这是较为清晰的户籍制度改革路线图和时间表。按照这一路线图和时间表,在“十二五”和“十三五”时期应分阶段设定基本公共服务覆盖面目标和户改目标。到2015年,覆盖城乡居民的基本公共服务体系需逐步完善,基本公共服务均等化取得较为明显进展;到2020年,城乡间基本公共服务差距明显缩小,争取基本实现基本公共服务均等化。同时,在这两个五年规划期间,户改工作重心应以存量和增量农民工中以举家迁徙和稳定就业的新生代农民工为主,到“十四五”时期,国家财力基础充实之后,户改进度需加快推进,覆盖至所有人群,但这一任务无疑相当艰巨。

二是分层次。从规模层次看,优先放开中小城市、小城镇特别是县城和中心镇的户籍,其次再放开有足够承载能力的地级和副省级大城市户籍,最后逐步放开人口与资源、环境矛盾特别尖锐的特大城市和大城市户籍。《国家新型城镇化规划》明确要实施差别化落户政策:全面放开建制镇和小城市落户限制,有序放开城区人口50万—100万的城市落户限制,合理放开城区人口100万—300万的大城市落户限制,合理确定城区人口300万—500万的大城市落户条件,严格控制城区人口500万以上的特大城市人口规模。从实施的措施看,政府应考虑以“积分落户”和“居住证制度”为手段,以全面推进居住证制度改革为基础,稳步推进农民工市民化进程,逐步实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖。应该允许不同层次的进城农民工都享有取得居住证的权力,根据城市承载能力的不断提升逐步放宽“以居住证转城市户籍”和“积分考核”的条件。有条件的地方可探索彻底破除城乡居民身份差异,高起点地推进户籍、居住一元化管理,实行“一元制”模式。

  三是分批次。在全国实行居住证制度的基础上,政府应该有重点地分批解决进城农民工的户籍问题。应优先保障举家迁徙农民工入户,其次是有稳定就业的新生代农民工,解决其户籍有助于为城镇发展提供稳定的、高质量的劳动力。同时,为了避免人口过于集中于特大和大城市和东部地区城市,应该优先解决中小城市和小城镇的农民工以及中西部地区就近转移进城的农民工入户,为东部沿海地区和特大及大城市的户改减压。在推进工作中,需要统筹当地经济社会的发展水平和城市综合承载能力,积极稳妥地推进。

   3.2必须与土地制度改革联动

户籍制度改革必须与土地制度改革联动,唯有让人口及土地等生产要素自由流动,新型城镇化才有自生长的空间,才可能交由市场来变魔法,创造新的经济奇迹。土地制度改革短期目标是提高被征地农民的土地增值收益,让其公平分享溢价。长期目标应该是:构建一个以“价格机制配置”土地的市场,政府退出征地过程,实现建设用地供给的市场化,实现农村与城市土地同权同价。对农村土地确权赋能,允许自由流转,不仅是集体经营性建设用地,农民的重要财产宅基地也应允许入市流转,而农村土地整治的土地增值收益也应大部分返还农村。只有农民的重要资产——土地权利得已保障,可获得增值收益,才有底气、愿意进入城镇工作生活。十八届三中全会已经确立了建立城乡统一建设用地市场的改革方向,但相关配套制度、法规等出台及施行尚需时日,不过改革前景十分乐观。

推进户籍制度改革要尊重城乡居民自主定居意愿,合理引导农业转移人口落户城镇的预期和选择。促进大中小城市和小城镇合理布局、功能互补,搞好基本公共服务,还要维护好农民的土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权。唯有,形成城乡统一的建设用地市场,才能完成土地资源的集约利用和高效配置。以人力资源、土地资源等要素自由流动为基本特征的市场驱动的城市化才是本色上演的市场经济,才可能将新型城镇化带向正途。

3.3公共服务均等化是户改的终极归皈

推进户籍制度改革,应取消户籍制度对农民的身份歧视,实现公共服务均等化,让农村转移人口在劳动报酬、劳动保护、子女教育、社会保障、医疗服务、住房保障等方面与城市居民享有同等待遇。从这个意义上讲,推进“城镇化”首先应是一场权利运动。户籍制度改革不是简单地改写户口本,而要确保农民转户进城后就业、住房、养老、医疗、教育等保障一步到位。户籍制度改革应追求公平正义,消除农民的身份歧视,促进公共服务均等化,让城乡居民共享改革发展的红利。

中国“伪城镇化”的现象,表面上看是受城乡二元户籍体制的限制,实际则是无人愿意承担巨额农民市民化转换的成本,地方政府必须摈弃GDP至上思维,回归公务服务本位,将户籍制度改革纳入统筹城乡发展、推进城乡一体化的整体战略之中,否则户籍制度改革有可能只停留在表面层次。只有解除公民权利的不平等及区域权利的不平等制度,给予人自由和平等,让市场决定资源分配,城镇化才有基础。没有公民的权利的平等及相应的制度保障,就没有新型城镇化。推进新型“城镇化”本质上就是一场平权运动。推进户籍制度改革必须追求公平正义,公共服务均等化是户改的终极归皈!新型城镇化的真谛是人的无差别发展,这也是户籍制度改革需要关注的最本质、最核心、最关键的东西。

推进户籍制度改革对房地产市场的影响

    随着户籍制度改革、城镇化进程的推进,将会有大批农民成为城镇居民,从而释放较大住房需求。一言以蔽之,户籍制度改革将加快城镇化发展进程,而城镇化将为房地产行业的发展提供更长远动力。户籍制度改革将在一定程度上决定着未来人口的流向,因而也将在一定程度上影响着楼市的发展。一二线城市由于经济活跃,就业机会多、公共资源集中,要想在短期内改变人口集中涌入一二线城市还是很难的,户籍制度改革很难一蹴而就,甚至可能不彻底,因此,这些城市房地产市场的标杆地位在短期内还很难撼动。而三四线的中小城市则完全不同,特别是一些缺乏产业支撑或遭遇“资源诅咒”且人口净流出的城市,即便全面放宽户籍政策,楼市也难言有实际性的提振效果。那些本就依靠外出务工者回乡置业的三四线城市楼市反而可能面临更大的分化,这类城市房地产市场面临大量购买力流失的风险。

总体而言,户籍制度改革,中长期内将对中小城市市场起到支撑,户籍改革一定程度上凸显去行政重市场的调控思路改变,最大限度降低短期对市场波动影响。对于三四线城市房地产市场需求的激活较为有利,但对于一二线城市来讲,由于落户政策较严格,本身房价较高等原因,市场需求不一定因为本次调整有太明显的表现。

     居住和迁徙,是人的两项基本权利。今后一个时期,要着重解决好现有“三个1亿人”问题:即促进约1亿农业转移人口落户城镇,改造约1亿人居住的城镇棚户区和城中村,引导约1亿人在中西部地区就近城镇化。未来住房保障将被放在重要位置,“市场+保障”的双轨机制有望确立。考虑到我国将大力城镇化及人民收入提高有较大的改善需求,房地产业虽然可能已经告别黄金时代,但白银时代的机会依然值得期待——中国房地产市场的系统性机会或已经不存在,更多地表现为结构性机会,主要体现在新增城镇人口,及城镇化进程的推进带来的消费升级上。

    未来新增城镇人口将带动较大的住房需求,住宅领域仍有充裕的发展空间;随着收入水平的提高,改善型需求将成为主流,精品住宅和个性化的产品将获得市场认同;城市群中的枢纽城市及发展潜力大的卫星城市的商业地产尚有巨大发展潜力与空间。

有关户籍制度改革的政策建议

1、抓紧立法 完善法律配套 在法律框架内允许地方创新

我国户籍制度立法明显滞后。至今我国户籍制度的法律依据仍是1958年颁布的《中华人民共和国户口登记条例》,而这一条例在诸多方面与当今市场经济的发展要求和社会发展实际需要已相差甚远。某种程度上讲,这一条例已成为深化改革的障碍,应加紧制定适应现代市场经济体制的户籍法律法规,将户籍制度改革纳入法制化轨道。唯有早日启动户籍立法,才能消除各种围绕权利不公的社会怨言,才能让宪法、教育法、选举法等法律关于公民权利平等的条款落到实处。

户籍制度需要法律制度的配合和中央层面的顶层设计以及系统性的制度安排,但中国区域间差别大、户籍改革不能一刀切,需要因地制宜和鼓励创新,应允许地方政府在法律框架内进行大胆尝试和创新。

2、提高认识 户籍制度改革必须站在公平公正的视角

对中国城市、农村发展现状了解的人,现在所谓“中国的大城市像欧洲、农村像非洲“的说法,并不是故意夸大。户籍制度改革,事关中国国家的现代化转型,地方政府必须提高认识,应尽早摈弃GDP崇拜,主动承担农民转为市民的转轨成本,回归公共服务本位,推进公共服务均等化。户籍改革也好,土地改革、社保改革、教育改革、医疗改革等一系列改革都是应该解决收入分配不公、区域发展不平衡的问题,改革应该遵循的最基本原则,就是公平正义。因此,户籍制度改革也要追求公平正义。

3、改革和配套措施同时抓 以保证户籍改革的完善性彻底性

 推进户籍制度改革,绝不可能单兵突进。还应同步推动行政管理体制、财税金融体制、投融体制、收入分配和社会保障制度、社会管理体制、统筹城乡发展体制等领域改革,以全面推进城乡一体化为目标,逐步取消与户口相挂钩的各项福利和配套公共服务待遇,逐步使户口回归到仅反映个人身份性质的本来功能。并加快土地制度改革,使农民更多地分享城市化进程带来的土地增值收益,坚定推进农村土改,破除土地城乡二元分割状态,实现农村与城市土地同权同价,更好地保护农民利益,为农民在城镇买房、定居提供更多保障。唯有配套改革的同步推进和落实,才可以保证户改的完善性与彻底性。

4、推动户籍管理的信息化 建立全国统一的个人社会保障号码

个人身份管理、户籍管理及社会保障管理三者应统合管理,建立全国统一的个人社会保障号码。将个人身份信息及养老、医疗等社保信息整合在一张磁卡上,个人社会保障号码为公民身份号码,是公民参加社会保险、享受社会保险待遇的唯一标识。真正实现一卡在手,走遍全国,实现社保关系的可携带、可转移、可接续,在制度安排与技术条件上促进人口自由流动;有效带动资源流动、资本流动、机会流动和信息流动,增强市场的活力和资源配置能力,为社会的深入融合提供重要的基础条件。通过制度设计和政策创新,努力增加我国的“流动人口红利”。

户籍制度改革实质上是对公民的基本权利——迁徙自由和择业自由的肯定,目的在于消除人与人,城与乡之间的隔离和歧视,为市场经济秩序的建立和发展提供充足的人力资源和精神支持。

没有户籍所带来的身份区隔,所有公民都共浴现代文明的阳光、安享自由与尊严,谁不向往和追求这样的“中国梦”?

本文最后,谨以龙应台女士在深圳举办的“第三届中国建筑思想论坛”上的言论作为本文的结尾:在向“现代”转型的中国城市中,政府和学界要学会放下“权力的傲慢”与“知识的傲慢”,学会更多地倾听人民的声音,因为“人民才是真正的业主”。

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