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大视野集团董事长,上海大千挚爱公益基金会发起人,EMBA客座教授,财经作家,著有《惊天大逆转背后》《楼市大变局》,《楼市大趋势》《支点:撬动企业快速成长的法则》等。

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李骁:制度建设需揪住土地制度改革“牛鼻子”  

2014-01-15 15:20:45|  分类: 地产财经 |  标签: |举报 |字号 订阅

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李骁:制度建设需揪住土地制度改革“牛鼻子”

(原载《湖南房地产》)

 

刚刚结束的中央经济工作会议及11月闭幕的十八届三中全会皆未提及房地产调控。在笔者看来,是一种进步。因为解决住房问题的关键在于制度建设,即通过土地、财税等系列配套改革去解决房地产市场发展不稳定、不健康的问题。若把近期中央召开的重要会议及中组部有关“改进干部政绩考核方法”的精神联系起来看,很容易发现房地产制度建设、调控长效机制的轮廓已跃然纸面。

 

淡化GDP导向 为调结构促改革预留空间

 

在经过30多年的高速增长后,中国经济发展中的结构问题,特别是资源环境约束问题,日积月累日益严重。席卷大半个中国的严峻雾霾问题无不在拷问:我们究竟需要什么样的发展,发展为了什么?也带来了对经济增长方式的根本性反思:过去那种依赖重化工业、靠投资拉动经济增长的发展方式是无法维持的,靠牺牲环境、能源、资源来发展经济是不可持续的。显然,地球不是宇宙的中心,GDP也不是发展的中心。

 

此次中央经济工作会议强调,要全面认识持续健康发展和生产总值增长的关系,不能把发展简单化为增加生产总值,抓住机遇保持国内生产总值合理增长、推进经济结构调整,努力实现经济发展质量和效益得到提高又不会带来后遗症的速度。体现管理层两个相辅相成的意图:

一、有意识地调低经济增长速度,为经济转型、调结构预留空间;二、下决心扭转地方政府的错误发展观和不良的政绩导向。在会议召开前,中组部已经印发了《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》,明确不再以GDP论英雄,且不搞地区生产总值及增长率排名。

 

事实上,随着经济总量这个“盘子”的扩大,经济增速放慢,是不可逃避的规律。此前,中国社科院、国家信息中心等部门,都建议中央将2014年的GDP目标下调到7%。在就业压力不大的情况下,预计2014年最终确定的经济增长目标不会高于7.5%。主动调低经济增长目标,不仅有利于房地产去支柱化进程——即不需要那么多资源用于房地产投资,房地产市场对于GDP的贡献率下降;也为推进各项改革打开了空间。中央经济工作会议首次提出“用改革的精神、思路、办法来改善宏观调控,寓改革于调控之中”这一命题。决策层让房地产调控“保持沉默”,表明对房地产由“控房价”的具体问题,转变为“制度建设及供应体系建设”的系统问题,进而把房地产业融入与整个经济结构调整和改革的宏大体系中。

 

多措并举 “土地财政”模式或走向终结

 

过去,基于对城镇化的片面认识,一些地方出于追求较高的GDP增速的需要,热衷于大造新城,随意扩大城市规模,通过“卖地+举债”来发展经济,以土地融资的方式获取建设发展资金。这不仅会造成对土地资源的低效利用及对土地财政和房地产的过度依赖,而且加大了地方债务风险。

 

中组部《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》把政府负债作为政绩考核的重要指标,强化任期内举债情况的考核、审计和责任追究,防止急于求成,以盲目举债搞“政绩工程”。中央经济工作会议也指出,要加强源头规范,把地方政府性债务分门别类纳入全口径预算管理,严格政府举债程序。官员政绩考核制度如同指挥棒,中组部的这一纸通知将有助于土地财政模式的改变。政绩考核摈弃GDP导向,各地政府就没有那么大的压力迫切发展经济,可减少政府对投资的需求,进而减少对土地财政的依赖,对地方债自然会有所遏制。而三中全会关于“建立城乡统一的建设用地市场”的提法将有可能使“卖地+举债”的土地财政模式将走向尽头。

 

我国土地市场格局将发生明显变化

 

当前,改革包括土地制度这一核心内容在内的房地产制度已是大势所趋。从土地制度改革入手,等于揪住了住房制度改革的“牛鼻子”。“土改”亦是地方推进新型城镇化的突破口。

三中全会《决定》提出:“建立城乡统一的建设用地市场。”201311月下旬,国土资源部部长姜大明在该部官方网站发表署名文章,将中央关于建立城乡统一的建设用地市场的精神概括为三个方面:扩大权能是基础、征地改革是关键、城乡统一是方向。

 

土地制度改革绝不可能一蹴而就。在笔者看来,应设定短期和长期目标。短期目标应该是:调整利益分配格局,提高被征地农民在土地增值收益,让其公平分享城市化进程带来溢价;长期目标应该是:构建一个以“价格机制配置”土地的市场,政府退出征地过程,实现建设用地供给的市场化,实现农村与城市土地同权同价。

 

要实现长期目标,当前需做两件事:即确权和赋能。所谓确权就是推进包括农户宅基地在内的农村各类集体土地所有权、使用权和他项权利的确认、登记颁证工作。农村土地使用权的流转建立在确权的基础上,否则不可能有土地的长期流转,就不可能形成明晰的产权、使用权边界。只有完成确权,土地才能作为生产要素自由流动。

 

所谓赋能就是赋予农村集体经营性建设用地与国有建设用地平等的地位和相同的权能。做到同等入市、同权同价,让农村集体经营性建设用地享有与国有建设用地相同的权能,可以出让、转让、租赁、入股、抵押等。

 

十八届三中全会公布的农村土地制度改革方案,表明新一届政府坚定推进农村土改,破除土地城乡二元分割的决心。

 

如果城乡统一的建设用地市场得已真正建立,地方政府垄断土地一级市场的格局将被打破,饱受诟病的“土地财政”模式也将走向终结。土地供应量有望加大,困扰房地产的高地价问题将迎刃而解。还可以更好地保护农民利益,为农民在城镇买房、定居提供更多保障,对推进新型城镇化善莫大焉!

 

全国多地已在试点“土改”。早在2013年初,国务院批准深圳原村集体经济组织工业用地可进入市场流通。目前,安徽、海南、山东、上海等地正在加快土地流转试点探索。安徽皖北将试点人地挂, 农民进城后,其农村的建设用地面积可以转移到城里;海南拟允许农村建设用地进行非农开发;而上海则鼓励委村组织流转土地等。据悉,中央农村工作会议将于12月底召开,稳中有进地推动农村土地流转将成为会议内容之一。农村土地制度的创新和发展,是未来中国经济制度红利释放的关键点之一,也是中国经济继续前进的重要动力。

 

中央经济工作会议的首要任务就明确要切实保障国家粮食安全。而死守18亿亩耕地红线事关我国粮食安全,事关我国13多亿人口的生存大计。123日召开的中央政治局会议强调,必须站在历史和全局高度,坚持实行最严格的耕地保护制度,坚决守住耕地保护红线和粮食安全底线,确保实有耕地数量基本稳定。中央城镇化工作会议也强调耕地红线一定要守住。会议要求,提高城镇建设用地利用效率。按照严守底线、调整结构、深化改革的思路,严控增量,盘活存量,优化结构,提升效率,切实提高城镇建设用地集约化程度。这表明,新增建设用地增长将受到严格制约,存量建设用地的盘活将成为建设用地供给主要来源。

 

中央经济工作会议提出,特大城市要注重调整供地结构,提高住宅用地比例,提高土地容积率。土地是我国最稀缺的资源,过低的容积率不符合中国国情。如何在解决住房问题和严格控制土地这对矛盾中寻求平衡?提高容积率,提高土地集约利用率不失为最佳平衡点。

 

据中国国际金融有限公司2010年的报告,我国新建商品住房平均容积率为1.36,其中一线城市为1.76,二线城市为1.53,三线城市为1.27,四线城市为1.17。而同期香港为4.5,新加坡为3.82,首尔为2.5,东京为2.2。在笔者看来,不仅特大城市需要提高土地容积率,中小城市也不例外,唯有此才能守住耕地红线、确保粮食安全,才能有效杜绝各地“摊大饼”式地发展。

 

长期以来,一些地方政府为追求更高的GDP及税收收入,采用低价供应工业用地招商引资,采用高价供应居住用地来谋取土地收益。这直接导致资源利用效率低下、产业结构失衡,影响民生事业和经济持续健康发展。三中全会《决定》要求:“建立有效调节工业用地和居住用地合理比价机制,提高工业用地价格。”价格是实现土地资源优化配置的重要手段,此要求的提出,有望促使地方政府加快构建居住用地和工业用地合理比价调节机制,促进地价合理回归和土地市场健康发展。

 

目前,我国的土地制度是城乡分割的,未来的改革方向是打破这种分割,这将大大增加土地的供给量;而有意识地引导各地提高土地容积率,有助于增加住房供应;提高工业用地价格有利于化解一些工业用地不合理利用、闲置等问题,从而提高用地效率。

 

此次三中全会不仅绘就了改革的路线图,还有明确的时间表,要求到2020年在重要领域和关键环节改革上取得决定性成果。土地制度改革作为事关经济社会发展全局的关键领域,相信届时定能取得重大成果。随着各项配套改革措施的落实,房地产市场的健康发展完全可以期待!

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